인천광역시 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원 조례안 심사보고서

2022. 3. 23.(수)

행정안전위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2022. 3. 11.

나. 제 안 자 : 손민호 의원(대표발의)

다. 회부일자 : 2022. 3. 11.

라. 상정일자 : 제278(임시회) 제2차 위원회(2022년 3월23일 상정·의결)

❍ 제안설명 : 강원모 의원

❍ 검토보고 : 조영기 행정안전수석전문위원

❍ 심사결과 : 수정가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 남북 분단 현실과 북한과 바로 인접한 특수한 지리적 여건상 군사적 위협이 상존하고, 즉각적인 피해를 받을 수 있는 서해 접경수역의 평화 조성과 공존 가치를 증대하고자 함.

나. 주요골자

❍ 시장의 책무를 규정함(안 제3조)

❍ 서해5도 접경수역 기본계획에 관한 사항을 규정함(안 제5조)

❍ 서해5도 접경수역 지원사업, 위탁에 관한 사항을 규정함(안 제6조∼제7조)

❍ 예산지원, 보조금관리, 협력, 포상에 관한 사항을 규정함(안 제8조∼11조)

3. 전문위원 검토보고 요지

□ 조례 제정 취지 및 필요성

❍ 서해5도는 지리적 특수성으로 인해 주민의 안전과 생명의 위협(1‧2차 연평해전, 대청해전, 천안함 사건, 연평도 포격 등)에 상시 노출되어 있고, 중국어선의 불법조업으로 인한 생계 문제와 외부와의 고립으로 인한 생활의 어려움 등 삼중고에 시달리고 있는 특수한 지역임.

❍ 그동안 정부는 남북 분단으로 낙후된 접경지역의 새로운 성장 동력을 창출하고 지속가능한 발전과 주민의 복지향상을 지원하기 위해 지난 2000년「접경지역 지원 특별법」을 제정(2000.1.21.)하였으며, 2010년에는 서해5도 지역과 지역주민에 대한 생활ㆍ교육ㆍ관광ㆍ환경 여건 등 정부의 지원을 강화하기 위해 「서해 5도 지원 특별법」을 마련(2010.12.27.)하여, 해당 지역주민의 생존권을 보장하고, 생활안정 및 복지향상을 도모하고자 노력하고 있는 상황임.

❍ 인천시도 현행「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」를 통해 서해5도를 비롯한 서해와 어민들의 평화를 위한 노력, 평화정착을 위한 다양한 남북교류협력 등 평화도시 조성을 위한 다양한 시책을 수립하여 추진하고 있음.

「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」(2004.11.8.제정)

제5조(시장의 책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 평화도시 조성을 위하여 필요한 시책을 강구하여 추진하여야 한다.

제6조(기본계획 수립)   ① 시장은 평화도시 조성을 위하여 평화도시조성 기본계획(이하 “기본계 획”이라 한다)을 5년마다 수립하여야 한다.

② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 평화도시 조성 기본방향

2. 서해5도와 한강하구의 평화 정착에 관한 사항

3. 남북교류협력에 관한 사항

4. 평화도시 조성을 위한 민ㆍ관 협력에 관한 사항

5. 평화ㆍ통일교육 활성화에 관한 사항

6. 동북아시아 및 국제평화 정착을 위한 사항

7. 그 밖에 평화도시 조성을 위하여 필요한 사항

③ 시장은 기본계획에 따른 연도별 시행계획을 매년 수립하여 시행하여야 한다.

❍ 이번 제정 조례안은 서해5도와 인접 지역 평화조성과 진흥을 위해「서해5도 지원 특별법」과「접경지역 지원 특별법」이 있지만, 해당 법에 따른 책임 주체가 행정안전부·해양수산부·통일부 등 분야별로 다르고, 현행「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」로는 서해5도만의 특수성이 반영된 시책 수립에 한계가 있다는 의견이 제기됨에 따라,

「인천시 서해평화 조성과 진흥 조례 제정을 위한 정책간담회」개최(2021.8.4.)

- (주최) 인천광역시의회 행정안전위원회(좌장 손민호 시의원)

- (참석) 서해5도평화운동본부, 인하대 법학전문대학원, 아시아국제법발전연구회 관계자 등

- (내용) 접경지역 지자체인 인천시가 선제적으로 나서서 서해5도 평화를 위한 기본계획을 수립해야한다는 내용 논의 ※ 인천 시민사회 등에서 인천시가 서해평화 조성 조례를 직접 제정할 것을 요구

접경지역 지자체인 인천시가 선제적으로 나서서 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 관한 시 차원의 종합적인 시책을 수립하여 평화 조성과 공존 가치를 증대하여야 한다는 취지로 제안된 것으로 조례제정의 필요성은 충분하다고 판단됨.

□ 주요검토 내용

❍ (안 제1조) 조례의 목적

- 서해5도 접경수역의 평화 조성과 그에 대한 지원 등 필요한 사항을 규정함으로써 서해5도 접경수역의 평화공존 가치를 증대하기 위한 조례의 목적을 규정하는 사항임.

❍ (안 제2조) 조례의 적용 범위

- 이 조례의 적용 범위는 「서해5도 지원 특별법」제2조에서 규정하고 있는 “서해5도”의 정의를 준용하여 인천광역시에 속하는 백령도ㆍ대청도ㆍ소청도ㆍ연평도ㆍ소연평도와 인근수역(이하 “서해5도 접경수역”)으로 규정(안 제2조제1항)하는 사항임.

「서해5도 지원 특별법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “서해 5도”란 인천광역시 옹진군에 속하는 백령도ㆍ대청도ㆍ소청도ㆍ연평도ㆍ소연평도와 인근 해역을 말한다.

또한, 공간적 범위는 서해 북방한계선 이남과「어선안전조업법」제2조제3호에 따른 조업한계선 이북에 위치한 인천광역시의 관할 도서 및 수역으로 규정(안 제2조제2항)함.

「어선안전조업법」제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.

1.“어선”이란 「어선법」 제2조제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 선박을 말한다.

2.“조업”이란 해상에서 어선ㆍ어구를 사용하여 수산동식물을 포획ㆍ채취하는 행위와 이를 목적으   로 어구 등 시설물을 설치하는 행위를 말한다.

3.“조업한계선”이란 조업을 할 수 있는 동해 및 서해의 북쪽한계선으로서 대통령령으로 정하는 선을 말한다.

❍ (안 제3조 및 제5조) 시장의 책무 및 기본계획 수립에 관한 사항

- 안 제3조는 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원을 위하여 필요한 시책을 마련하고 이를 추진하여야 하는 시장의 책무를 규정하였으며,

- 안 제5조는 서해5도 접경수역의 평화 조성에 관한 사항, 서해5도 접경수역의 지원에 관한 사항 등을「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」제6조에 따른 평화도시조성 기본계획과 연계하여 시행할 수 있는 근거 규정을 마련하는 사항임.

「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」(2004.11.8.제정)

제6조(기본계획 수립) ① 시장은 평화도시 조성을 위하여 평화도시조성 기본계획(이하 “기본계 획”이라 한다)을 5년마다 수립하여야 한다.

② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 평화도시 조성 기본방향

2. 서해5도와 한강하구의 평화 정착에 관한 사항

3. 남북교류협력에 관한 사항

4. 평화도시 조성을 위한 민ㆍ관 협력에 관한 사항

5. 평화ㆍ통일교육 활성화에 관한 사항

6. 동북아시아 및 국제평화 정착을 위한 사항

7. 그 밖에 평화도시 조성을 위하여 필요한 사항

③ 시장은 기본계획에 따른 연도별 시행계획을 매년 수립하여 시행하여야 한다.

이는 인천시가「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」를 근거로 서해5도 평화증진 등을 포함한 기본계획을 5년마다 수립(시행계획은 매년 수립)하여‘인천광역시 평화도시조성 위원회’에서 심의하고 협의․의결하고 있으나, 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 관한 사항을 별도의 조례로 명문화하여 서해5도에 대한 시책수립의 중요성을 제고하고 안정적·체계적인 지원근거를 마련하고자 하는 것으로 판단됨.

「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」(2004.11.8.제정)

제7조(설치) 평화도시 조성에 관한 사항을 심의하고 중요시책을 협의하기 위하여 인천광역시 평화도시조성 위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

제8조(기능) 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의하고 시장의 자문에 응한다.

1. 기본계획 수립 및 시행에 관한 사항

2. 평화도시 조성 및 남북교류협력에 관한 사항

3. 평화ㆍ통일교육 활성화에 관한 사항

4. 제20조에 따른 인천광역시 남북교류협력기금 관리·운용에 관한 사항

5. 그 밖에 위원회의 운영에 관한 사항 및 시장이 필요하다고 인정하는 사항

<기본계획 수립 내용 비교>

「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」	「인천광역시 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원 조례안」
제6조(기본계획 수립) 1. 평화도시 조성 기본방향 2. 서해5도와 한강하구의 평화 정착에 관한 사항 3. 남북교류협력에 관한 사항 4. 평화도시 조성을 위한 민ㆍ관 협력에 관한 사항 5. 평화ㆍ통일교육 활성화에 관한 사항 6. 동북아시아 및 국제평화 정착을 위한 사항 7. 그 밖에 평화도시 조성을 위하여 필요한 사항	안 제5조(기본계획) 1. 서해5도 접경수역의 평화 조성에 관한 사항 2. 서해5도 접경수역의 지원에 관한 사항 3. 그 밖에 시장이 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 필요하다고 인정되는 사항

❍ (안 제6조 ∼ 안 제7조) 지원사업 및 위탁 등

- 안 제6조는 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원을 위한 포럼, 세미나 및 국제회의 등 국내ㆍ외 교류, 시민 대상 교육 및 홍보, 참여 활성화 행사, 자료 수집 및 보존, 실태조사 등 연구사업의 추진 근거를 규정하는 사항이며,

- 안 제7조는 사업의 일부를 인천광역시 소속기관, 출연ㆍ출자기관 및 민간단체 등에 위임 또는 위탁할 수 있는 근거를 마련하는 사항임.

다만, 안 제7조는 조례의 명확성＊ 및 용어정비(띄어쓰기) 등을 위해 아래와 같은 문구 수정이 필요함.

＊ 안 제7조의 위임 또는 위탁 대상사업은 안 제6조의 사업임.

제정안	수정안
제7조(위탁 등) 시장은 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원을 위하여 사업의 일부를 인천광역시 소속기관, 출연ㆍ출자기관 및 민간단체등에 위임 또는 위탁할 수 있다.	제7조(위탁 등) 시장은 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원을 위하여 제6조에 따른 사업의 일부를 인천광역시 소속기관, 출연ㆍ출자기관 및 민간단체 등에 위임 또는 위탁할 수 있다.

❍ (안 제8조 ∼ 안 제9조) 예산지원 및 보조금 관리

- 안 제8조는 안 제6조 및 제7조에 따른 사업 추진 시 예산의 범위에서 사업비의 일부 또는 전부를 보조할 수 있도록 한 것으로, 「지방재정법」에서 법률 규정이 있거나 국가가 지정한 경우 등이 아닌 사업에 경우는 조례에 보조금 지출 근거를 두도록 규정하고 있으므로, 체계적이고 효율적인 사업 추진을 위해 조례에 지원 근거를 마련하는 사항임.

「지방재정법」제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>

1. 법률에 규정이 있는 경우

2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우

3. 용도가 지정된 기부금의 경우

4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

다만, 용어정비(띄어쓰기)를 위해 아래와 같은 수정이 필요함.

제정안	수정안
제8조(예산지원) 시장은 제6조 및 제7조에 따른 사업 추진시 예산의 범위 내에서 사업비를 일부 또는 전부 보조할 수 있다.	제8조(예산지원) ------------------- ------------------- 범위에서 -------- -----------------------------------.

- 안 제9조는 제8조에 따라 보조금을 지원받는 기관ㆍ단체 등에 대하여 그 업무에 대한 보고를 명하거나 장부ㆍ서류 등을 검사할 수 있도록 하고, 보조금의 신청ㆍ지급ㆍ정산 등 보조금의 관리에 필요한 사항은 「인천광역시 재정운영 조례」를 따르도록 한 것으로 투명하고 공정한 보조금 관리 등을 위해 적절한 조치로 판단됨.

❍ (안 제10조 ∼ 안 제11조) 협력 및 포상 등

- 안 제10조는 시장은 서해5도 접경수역의 평화 조성과 지원을 위하여 중앙정부, 접경지역 관련 시ㆍ군, 관련 기관 또는 단체 등과 협력할 수 있도록 하였으며,

- 안 제11조는 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 공적이 있다고 인정되는 개인이나 법인 또는 단체를 「인천광역시 포상 조례」에 따라 포상할 수 있도록 규정하는 사항임.

□ 종합검토의견

❍ 인천광역시 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원 제정 조례안은 서해5도의 특수한 지리적 여건과 군사적 위협이 상존하고 있어, 이에 대한 서해 접경수역의 평화 조성과 공존 가치를 증대하고자 하는 것으로,

서해5도에 대한 안정적이고 체계적인 지원근거를 마련하는 측면에서 별도의 조례로 명문화하는 것은 필요한 조치라고 사료됨.

❍ 다만, 조례가 실질적인 실효성을 갖기 위해서는 「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」와 연계한 체계적인 기본계획 수립이 중요하다고 판단되는 바, ‘인천광역시 평화도시조성 위원회’를 중심으로 지원 방향에 대한 다양한 논의가 필요할 것으로 판단됨.

4. 질의 및 답변 요지

❍ 위원회가 별도로 구성되는지? 예산사업 추진과정은?

⇒ (남북교류협력담당관) 별도로 위원회를 구성하지 않고 인천광역시 평화도시조성 위원회에서 그 기능을 대행함. 사업계획을 수립하고 위원회에 상정 후 사업의 타당성 등을 종합적으로 심의하여 시행하게 됨. 참고로, 사업예산은 대부분 기금을 사용하고 있는데 올해 남북교류협력담당관실에서 운용할 수 있는 기금은 약 39억 원이 편성되어 있음.

5. 토론요지 : 수정동의

가. 찬 성 : 5명(조광휘, 강원모, 김국환, 백종빈, 조성혜)

나. 반 대 : 0명

6. 수정안의 요지

○  안 제7조 중 “사업”을 “제6조에 따른 사업”으로,

“민간단체등”을 “민간단체 등”으로 수정

○ 안 제8조 중 “범위 내에서”를 “범위에서”로 수정

7. 심사결과 : 수정가결(재석위원 5명, 찬성 : 5명, 반대 : 0명)

8. 기타 사항 : 특이사항 없음

□ 붙임  1. 수정안 본문 1부.

2. 수정안 조문대비표 1부.

3. 인천광역시 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원 조례안 1부.

[붙임1]

인천광역시 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원 조례안에 대한 수정안

인천광역시 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원 조례안의 일부를 다음과 같이 수정한다.

안 제7조 중 “사업”을 “제6조에 따른 사업”으로, “민간단체등”을 “민간단체 등”으로 한다.

안 제8조 중 “범위 내에서”를 “범위에서”로 한다.

[붙임2]

수정안 조문 대비표

제정안	수정안
제7조(위탁 등) 시장은 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원을 위하여 사업의 일부를 인천광역시 소속기관, 출연ㆍ출자기관 및 민간단체등에 위임 또는 위탁할 수 있다.	제7조(위탁 등) 시장은 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원을 위하여 제6조에 따른 사업의 일부를 인천광역시 소속기관, 출연ㆍ출자기관 및 민간단체 등에 위임 또는 위탁할 수 있다.
제8조(예산지원) 시장은 제6조 및 제7조에 따른 사업 추진시 예산의 범위 내에서 사업비를 일부 또는 전부 보조할 수 있다.	제8조(예산지원) ------------------- ------------------- 범위에서 -------- -----------------------------------.

[붙임3]

인천광역시 조례 제   호

인천광역시 서해5도 접경수역 평화 조성 및

지원 조례안

제1조(목적) 이 조례는 인천광역시 서해5도 접경수역의 평화 조성과 그에 대한 지원 등 필요한 사항을 규정함으로써 서해5도 접경수역의 평화공존 가치를 증대하는 것을 목적으로 한다.

제2조(적용 범위) ① 이 조례의 적용 범위는 인천광역시에 속하는 백령도ㆍ대청도ㆍ소청도ㆍ연평도ㆍ소연평도와 인근 수역(이하 “서해5도 접경수역”이라 한다)으로 한다.

② 제1항에 따른 공간적 범위는 서해 북방한계선 이남과 「어선안전조업법」제2조제3호에 따른 조업한계선 이북에 위치한 인천광역시의 관할 도서 및 수역으로 한다.

제3조(책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원을 위하여 필요한 시책을 마련하고 이를 추진하여야 한다.

제4조(다른 조례와의 관계) 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 관하여 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.

제5조(기본계획) ① 시장은 「인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례」제6조에 따른 평화도시조성 기본계획과 연계하여 다음 각 호의 사항을 포함하여 시행할 수 있다.

1. 서해5도 접경수역의 평화 조성에 관한 사항

2. 서해5도 접경수역의 지원에 관한 사항

3. 그 밖에 시장이 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 필요하다고 인정되는 사항

제6조(지원사업 등) 시장은 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 추진할 수 있다.

1. 포럼, 세미나 및 국제회의 등 국내ㆍ외 교류

2. 시민 대상 교육 및 홍보, 참여 활성화 행사

3. 자료 수집 및 보존, 실태조사 등 연구사업

4. 그 밖에 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 필요하다고 인정되는 사항

제7조(위탁 등) 시장은 서해5도 접경수역 평화 조성 및 지원을 위하여  제6조에 따른 사업의 일부를 인천광역시 소속기관, 출연ㆍ출자기관 및 민간단체 등에 위임 또는 위탁할 수 있다.

제8조(예산지원) 시장은 제6조 및 제7조에 따른 사업 추진시 예산의 범위에서 사업비를 일부 또는 전부 보조할 수 있다.

제9조(보조금 관리) ①시장은 제8조에 따라 보조금을 지원받는 기관ㆍ단체 등에 대하여 그 업무에 대한 보고를 명하거나 장부ㆍ서류 등을 검사할 수 있다.

② 보조금의 신청ㆍ지급ㆍ정산 등 보조금의 관리에 필요한 사항은 「인천광역시 재정운영 조례」를 따른다.

제10조(협력) 시장은 서해5도 접경수역의 평화 조성과 지원을 위하여 중앙정부, 접경지역 관련 시ㆍ군, 관련 기관 또는 단체 등과 협력할 수 있다.

제11조(포상) 시장은 서해5도 접경수역의 평화 조성 및 지원에 공적이 있다고 인정되는 개인이나 법인 또는 단체를 「인천광역시 포상 조례」에 따라 포상할 수 있다.

제12조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부 칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.